La France vit à crédit, les comptes publics sont dans le rouge, la dette étrangle l’Etat. Le déficit approche 4,2 % du PIB, l’endettement public atteint 63 %, l’impasse budgétaire en 2004 justifie, dès le premier semestre, un train de gels et d'annulations de 7 milliards d'euros. Quoique ponctionnant près de la moitié du revenu national pour ses interventions et la protection sociale, l'Etat providence ne fait plus face à ses engagements. Pourtant, contrairement aux arguments maintes fois rabâchés, ce n'est pas la faute « à l'Europe, au parti de l’étranger ou à la mondialisation ». La France, qui est de plus en plus engagée dans l’économie mondiale, attire des capitaux et investit en dehors de ses frontières. Les soldes de son commerce et de ses transactions extérieures restent excédentaires. Grâce à l’euro, notre pays a évité une dramatique crise des changes.

Non, les problèmes sont d'ordre interne. Trois explications à la détérioration de nos finances publiques: les déficits de la Sécurité sociale, essentiellement provoqués par l'envol des dépenses de santé ; un rendement fiscal moindre que par le psssé, causé par le ralentissement économique, mais aussi par la volatilité accrue de certains impôts ; l’absence de sélectivité et de priorité dans les dépenses de l'Etat. Or, face à ce constat, le gouvernement a laissé filer les déficits, pratiqué des baisses d'impôts peu et mal justifiées, et sacrifié les dépenses de préparation de l’avenir.

Si la méthode de gribouille et les choix du gouvernement ont été jusqu'ici contestables, reconnaissons que ses marges de manœuvre sont congrues, et en particulier dans le domaine budgétaire. Sur l’enveloppe des crédits dégagés en loi de Finances initiale, 283 milliards d'euros en 2004 les décisions d'allègement ou d'accroissement des charges portent sur un volume net de dépenses de l’ordre de 3 milliards d'euros - un peu plus de 1 % du budget - soit moitié moins que le train de gels et de coupes en préparation ! Le budget de l’Etat est comme une fresque immuable, qui, retouchée par-ci par-là de couleurs vives en début d'année, s'estompe et s'écaille inexorablement. C'est un paysage immobile où se fige toute velléité de réforme.

Dans ce tableau morose, une bonne nouvelle. La Loi organique relative aux lois de Finances (LOLF), élaborée sous le précédent gouvernement et votée alors à l’unanimité par le parlement, va redonner aux responsables politiques un peu de libre jeu et d'arbitrage. A condition qu'elle ne sorte pas de ses rails.

La LOLF pose en effet les principes d'une révolution copernicienne des finances publiques. Elle renforce les pouvoirs du parlement lors de la discussion budgétaire ; elle met au regard des crédits votés des indicateurs de performance et de coût permettant d'évaluer l’efficacité des administrations ; elle adopte une approche « bilantielle » de la comptabilité publique. Elle introduit enfin un changement radical dans la présentation du budget de l’Etat actuellement décomposé en... 850 chapitres, pas moins. Les crédits se répartiront à l’avenir en une quarantaine de missions correspondant à de grands domaines d'intervention, et 150 programmes environ détaillant par service ou ministère les actions de l’Etat. La discussion budgétaire y gagnera en lisibilité. Par-dessus tout, les parlementaires voteront demain par mission et distribueront entre les programmes 100 % des crédits inscrits en loi de Finances contre seulement 6 % aujourd'hui (les 94 % restants, constitutifs des « services votés », étant reconduits en bloc d'une année sur l'autre).

Malgré des vicissitudes initiales, la mise en œuvre de la LOLF se déroule jusqu'à aujourd'hui conformément au calendrier prévisionnel. La Cour des comptes, qui assure un contrôle de l’exécution de cette réforme, devrait le confirmer dans un prochain rapport d'étape publié au mois de juin. Pourtant le rendez-vous de 2006, retenu pour passer d'un système à l'autre, ne paraît plus pouvoir être tenu. Selon toute vraisemblance, en effet, le progiciel de gestion Accord 2, socle de la mise en oeuvre de la LOLF, ne sera pas opérationnel pour cet exercice. La préparation et l’exécution des budgets 2006 et 2007, prises au milieu du gué, seront donc particulièrement périlleuses pour les Finances publiques.

Au-delà de ces difficultés conjoncturelles, on se rend compte ici de la considérable - et indispensable - transformation du comportement des acteurs de l’administration, que cette réforme engage.

La LOLF est d’abord un instrument de rationalisation des choix et des procédures budgétaires. Elle peut être aussi un formidable levier de modernisation des structures et de l’organisation de l’Etat. En ce qui concerne le premier aspect des choses, force est de constater que l'implication des ministères et des ministres dans la réforme varie beaucoup. Quelques ministères se sont contentés de convertir les chapitres anciens en programme « new look », sans s'interroger au fond sur l'organisation et le périmètre de leurs interventions. Dans une majorité de cas, les objectifs stratégiques poursuivis par les administrations ne sont pas explicités et les objectifs opérationnels paraissent trop peu sélectifs et mal hiérarchisés. Enfin, les indicateurs de résultats retenus fournissent des informations utiles, mais ils sont trop souvent purement statiques. Ils ne font pas ressortir le lien entre objectifs, moyens et cibles atteintes. Ils ne permettent pas de mesurer clairement l’impact d'une action budgétaire. Plus grave, puisqu'il s'agit de mieux organiser l’appareil d'Etat, de rendre plus efficaces et performantes les administrations, de supprimer des doublons, de chasser la gabegie, des logiques bureaucratiques sont encouragées dans certains ministères pour entraver la réforme. Ainsi, contre le bon sens et l’avis de tous, les crédits de la gendarmerie et ceux de la sécurité civile ne sont pas décomptés et regroupés avec ceux de la police au sein d'une mission sécurité. Mais Rome ne s'est pas bâtie pas en un jour. Si l’esprit de réforme auquel correspond la LOLF continue d'être soutenu, il peut être sur le moyen terme un ferment de la réorganisation d'un Etat ankylosé et désormais impécunieux ; sinon, la LOLF sera l’habit neuf d'un grand vieillard.

En toute hypothèse, s'il devait accuser un retard dans l’application de la loi, le gouvernement prend le risque de se voir distancé par les exécutifs régionaux. En effet, les nouveaux présidents se sont engagés à faire des régions un laboratoire de saine gestion publique au service des citoyens. Ils devraient donc logiquement encourager dans leur collectivité les principes qui inspirent la LOLF : transparence des financements, projet de performance, mesure des résultats, évaluation du coût des politiques publiques.